Europäische Solidarität und Corona-Pandemie – wie geht das zusammen?

Seit Anfang Februar 2020 breitet sich das neuartige Corona-Virus rasend schnell in Europa aus; zeitlich versetzt und mit unterschiedlichen Infektionsraten und -tempi gerieten alle europäischen Staaten in den Griff der Pandemie. Auch die Anzahl an Infizierten, die sich in Krankenhäuser begeben müssen, schwankt zwischen den Staaten Europas deutlich, ebenso wie die derjenigen, die auf Intensivstation behandelt oder gar beatmet werden müssen. Auch die Zahl der zu beklagenden Toten unterliegt hohen regionalen bzw. nationalen Schwankungen. Jeder weiß, dass das Leid in Italien besonders groß ist und dass dort wiederum vor allem Norditalien auf das Schwerste von der Pandemie getroffen wurde.

Bei der Pandemiebekämpfung stehen die Nationalstaaten an vorderster Front

In Deutschland, wo mehr Zeit für Vorkehrungen blieb und das Gesundheitssystem besser ausgestattet ist, schlug Covid-19 etwas weniger brutal, aber ebenfalls mit großen regionalen Unterschieden zu. Am schwersten betroffen ist Bayern, wiederum mit landesintern sehr ausprägten Differenzen – Anlass für viele, das hohe Lied des Föderalismus zu singen, als Bund und vor allem die Länder nach und nach Abstandsregelungen, Kontaktsperren und die Schließung der meisten öffentlichen und privaten Einrichtungen beschlossen. Dies führte insgesamt zu einem weitgehenden Stillstand des öffentlichen Lebens und der Wirtschaft. Unsere föderale Struktur sei in besonderem Maße geeignet, so das Argument, auf die Pandemie mit örtlich bzw. regional angepassten Maßnahmen, flexibel, dezentral und nahe an den Menschen zu reagieren. Erst seit sich in den letzten Tagen der Anstieg der Infektions-, Krankheits- und Sterbezahlen deutschlandweit verlangsamt hat und erste Maßnahmen zur Lockerung der strengen Restriktionen erörtert werden, wird ein föderaler Flickenteppich befürchtet: regional unterschiedliche Erleichterungen, zumal wenn sie zeitlich differenziert umgesetzt werden, könnten die Pandemie wieder befeuern. Dafür hat Bundeskanzlerin Angela Merkel ein neues Wort kreiert, als sie am 20. April 2020 die „Öffnungsdiskussionsorgien“ geißelte, die sich verschiedene Ministerpräsidenten liefern.

Auch in den anderen europäischen Ländern haben die besorgten oder verängstigten oder gar infizierten Menschen in ihrer Not zunächst von ihren regionalen und/oder nationalen Regierungen Maßnahmen zur Bekämpfung der Pandemie erwartet. Zweifelsohne steht in Corona-Zeiten der Nationalstaat mit seinen zahlreichen Verpflichtungen zur Daseinsfürsorge an vorderster Front, er ist an erster Stelle gefordert und hat – mit deutlichen Unterschieden im EU-weiten Vergleich – ja auch „geliefert“. In Deutschland stieg die Zustimmung zum Regierungshandeln markant an und Bayerns Ministerpräsident Markus Söder erntet für seinen vorsichtig-entschiedenen und glaubwürdig kommunizierten Kurs bei der Bekämpfung von Covid-19 gar Werte in schwindelerregender Höhe: Laut BR-BayernTrend vom 8. April 2020 sind 94 % der wahlberechtigten Bayern mit seinem Krisenmanagement zufrieden.

Die EU wegen mangelnder Solidarität am Pranger – zu Recht?

Obwohl in einer gravierenden Seuchensituation wie der derzeitigen Corona-Krise also an allererster Stelle der einzelne Nationalstaat – und sei er auch EU-Mitgliedstaat – gefordert ist, wird in der Berichterstattung dennoch vor allem die EU des vollkommenen Versagens beschuldigt und ihr Ende prognostiziert; sie sei wegen verweigerter Solidarität in akuter Todesgefahr. Dabei verfügt die EU als solche schlichtweg über keinerlei Kompetenzen beim Infektionsschutz. Als Notlösung wäre somit nur eine freiwillige Koordination der Mitgliedstaaten, die ja auch EU sind, im Kampf gegen Covid-19 möglich gewesen. Aber besonders zu Beginn der Pandemie haperte es hier gewaltig; wenn Versagen und mangelnde Solidarität vorliegen, dann hier, bei der mitgliedstaatlichen Zusammenarbeit. Bundeskanzlerin Merkel räumte dies beim per Videokonferenz abgehaltenen Gipfeltreffen des Europäischen Rats am 27. März 2020 ein; die gemeinsame Krisenbekämpfung sei schlecht gestartet, so Merkel.

In der Tat könnte man das Verhalten einzelner EU-Mitgliedstaaten als unsolidarisch bezeichnen. Deutschland beispielsweise hat als erster EU-Staat am 3. März 2020 die Ausfuhr von medizinischem Material untersagt, zu einem Zeitpunkt also, als Italien solches schon höchstdringlich benötigte. Frankreich tat es Deutschland gleich. Dabei hatte Italien bereits Ende Februar den seit 2001 bestehenden EU-Katastrophenschutzmechanismus aktiviert und um Hilfe gebeten – aber kein einziger EU-Partner reagierte daraufhin. Der EU-Kommission blieb angesichts der Ausfuhrverbote nur der Verweis, dass beide Länder damit die Binnenmarktregeln verletzen. Am 15. März hat Deutschland dann auch seine Grenzen zu Frankreich, Luxemburg, der Schweiz, Österreich und Dänemark, also Schengenraum-Binnengrenzen, geschlossen. (Ab dem 17. März wurde auf Vorschlag der Kommission von den Mitgliedstaaten die Außengrenzen des Schengenraums für zunächst 30 Tage geschlossen.) Noch am 11. März 2020 hatte die Kanzlerin eine solch gravierende Maßnahme wie die Schließung von Binnengrenzen ausgeschlossen; inzwischen jedoch verdoppelten sich die Infektionsfälle in Deutschland in weniger als drei Tagen, so dass Berlin seine Position revidierte. Beide Maßnahmen brachten Berlin den Vorwurf von Egoismus und mangelnder Solidarität ein, einen Vorwurf, den Außenminister Maas in einem Spiegel-Interview vom 10. April 2020 folgendermaßen abzuwehren versuchte: „Ich halte es für richtig, dass jedes Land zuerst nationale Maßnahmen ergriffen hat. Das ist wie im Flugzeug: Jeder sollte sich im Notfall erst seine Maske aufsetzen, bevor er anderen hilft. Wenn wir unsere nationalen Hausaufgaben nicht gemacht hätten, hätten wir auch niemanden außerhalb unseres Landes unterstützen können. Die Reihenfolge war richtig.“

Der Flugzeugvergleich hinkt jedoch insofern, als dass gewisse Hilfeleistungen an Italien zu einem frühen Zeitpunkt Deutschland keineswegs in Lebensgefahr gebracht hätten. Aber immerhin: Inzwischen liefert Deutschland EU-Partnern wieder medizinische Hilfsgüter und leistet durch die Aufnahme schwersterkrankter Menschen, vor allem aus Italien und Frankreich, wichtige und geschätzte Hilfe. Insgesamt wird einige Wochen nach Ausbruch der Pandemie in Europa gegenseitige Unterstützung wieder praktiziert, man hilft sich bei der medizinischen Ausrüstung und eben auch – so verfügbar – mit Intensivbetten aus.

Wenn Heiko Maas in dem erwähnten Spiegel-Interview dazu aufruft, sich in der Krise gegen negative Propaganda zu wehren und die EU nicht schlecht zu reden, dann hätte er einen ganz persönlichen Beitrag dazu leisten können: Anfang Februar 2020 wurden rund 450 EU-Bürger aus dem chinesischen Wuhan, dem Epizentrum der Pandemie, ausgeflogen; dies lief offiziell unter deutscher und französischer Flagge, wurde aber im Rahmen des EU-Katastrophenschutzmechanismus von der Kommission mitfinanziert. Und am 17. April 2020 gab die Kommission bekannt, dass sie an der Rückholung von insgesamt rund 600.000 EU-Bürgern, die außerhalb der Union festsaßen, beteiligt war. Wäre es nicht angemessen gewesen, wenn Heiko Maas auf diese Hilfen hingewiesen hätte, als er sich für die Heimholung von rund 200.000 im Ausland gestrandeten deutschen Touristen feiern ließ?

Wenn die Stunde der Katastrophen also die Stunde der (Mitglied)Staaten ist, so hat die EU-Kommission gleichwohl zahlreiche, eher unterstützende Maßnahmen ergriffen. Diese Hilfeleistungen wurden jedoch entweder nicht angemessen wahrgenommen oder kommuniziert. Auch deshalb konnten China, aber auch Russland propagandistisch auftrumpfen, als sie Ende März 2020 medienwirksam Italien mit Masken und Test-Kits belieferten. Dies veranlasste Kommissionspräsidentin von der Leyen daran zu erinnern, dass die EU China mit insgesamt 56 Tonnen Hilfsgütern versorgt hatte. Ebenfalls nicht ausreichend wahrgenommen wurde, dass das Europäische Parlament Mitte April 2020 drei Mrd. EUR freigegeben hat, um Masken und Beatmungsgeräte EU-weit zu verteilen und um die grenzüberschreitenden Krankentransporte zu finanzieren. Außerdem hat Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen am 15. März 2020 zusätzliche Initiativen ergriffen, die die Mitgliedstaaten im Kampf gegen Covid-19 unterstützen sollen; so hat die Kommission eine umfangreiche Ausschreibung zum Erwerb von Test-Kits, Masken und Atemgeräte lanciert. Man könnte noch mehr solcher Beispiele anführen.

Das erste Solidaritätspaket beläuft sich auf 540 Mrd. EUR   

Ohne jeden Zweifel ist die EU vor allem dann gefordert, wenn es darum geht, den Mitgliedstaaten bei der Bewältigung der wirtschaftlichen und sozialen Folgen der Pandemie zu helfen. Wegen des wochenlangen lockdowns in nahezu allen EU-Mitgliedstaaten werden diese Folgen gewaltig sein und vor allem die Staaten hart treffen, die vergleichsweise arm sind oder an einer sehr hohen Staatsverschuldung leiden, wie insbesondere Griechenland und Italien. Deshalb hat die Europäische Zentralbank (EZB) bereits am 18./19. März 2020 bekanntgegeben, dass sie für insgesamt 1000 Mrd. EUR Staatsschulden aufkaufen wird. Damit möchte die EZB unter ihrer neuen Chefin Christine Lagarde den in und nach der Covid-19 Krise in die Höhe schießenden öffentlichen Defiziten in vielen Mitgliedstaaten gegensteuern. Am 23. März 2020 billigten dann die EU-Wirtschafts- und Finanzminister den Vorschlag der Kommission, die sogenannte Allgemeine Ausweichklausel des Stabilitäts- und Wachstumspakts anzuwenden; damit können wegen des drohenden schwerwiegenden Konjunkturabschwungs die Verschuldungsregeln des Stabilitäts- und Wachstumspakts außer Kraft gesetzt werden.

Neben den vielen Mrd. EUR, die die meisten Staaten ihren Bürgern und Betrieben auf nationaler Ebene als Hilfe anbieten, hat auch die EU sich frühzeitig auf ein erstes, äußerst umfangreiches Covid-19-Hilfspaket vorbereitet. Nach wochenlangen Beratungen, die naturgemäß nicht konfliktfrei stattfanden, einigten sich die EU-Finanzminister am Gründonnerstag, 9. April 2020, auf ein Hilfspaket in Höhe von 540 Mrd. EUR. Die Presse gefiel sich dabei, diese gigantische Summe in Ziffern darzustellen, als: 540 000 000 000 EUR.

Das Covid-19-Hilfspaket besteht aus drei Teilen: So soll die Europäische Investitionsbank (EIB) an Mittelständler Darlehen in Höhe von 200 Mrd. EUR vergeben. Die EU-Kommission wird über die Initiative SURE weitere 100 Mrd. EUR bereitstellen, insbesondere um den Staaten die Auszahlung von Kurzarbeitergeld zu ermöglichen. Schließlich wird der Europäische Stabilitätsmechanismus (ESM), ein in der Staatschuldenkrise geschaffener Rettungsschirm, Kredite in Höhe von bis zu 240 Mrd. EUR vergeben können. Alle diese Maßnahmen – das ist hier zu betonen – bedeuten einen vereinfachten Zugang zu Krediten, die aber grundsätzlich zurückgezahlt werden müssen. Ein Vorteil dieses Corona-Hilfspakets ist, dass alle benötigten Instrumente bereits existieren, es keiner Vertragsveränderungen bedarf und es daher sehr zeitnah umgesetzt werden kann. Diesem Hilfspaket hat der Europäische Rat am 23. April zugestimmt, es soll ab Anfang Juni 2020 einsatzbereit sein.

Hat die Stunde der Solidarität in der EU geschlagen? 

Dieses erste Covid-19-Hilfspaket wird jedoch nicht ausreichen, um die längerfristigen wirtschaftlichen Folgen der Pandemie zu überwinden, ein riesiges Konjunkturprogramm wird notwendig sein. Daher werden seit Wochen drei Wege diskutiert, wie zusätzliche Finanzmittel für den Post-Corona-Wiederaufbau bereitgestellt werden können.

Erstens dreht sich die Debatte um Corona-Bonds. Weil die Staaten der Eurozone wegen deutlich unterschiedlicher Verschuldungsquoten auch unterschiedlich hohe Zinssätze für ihre Staatsschulden zu entrichten haben, ist im Kontext der Covid-19-Krise erneut eine Debatte aufs Heftigste aufgelodert, die schon zu Zeiten der Griechenland-Krise die Gemüter erhitzt und die Mitgliedstaaten in Konfrontationen geführt hatte. Es geht um sog. Euro-Bonds, also gemeinsame Anleihen aller Staaten der Eurozone mit gesamtschuldnerischer Haftung. Euro-Bonds würden vergleichsweise schwachen bzw. hochverschuldeten Staaten den Zugang zu den Finanzmärkten zu recht günstigen Zinsen ermöglichen, während finanziell solide Staaten wie beispielsweise Deutschland etwas höhere Zinsen als bisher zahlen müssten. In den aktuellen Pandemie-Zeiten fordern Italien, Spanien, Frankreich und einige mehr solche gemeinsamen Anleihen, die unter der Bezeichnung Corona-Bonds stark umstritten sind. Insbesondere Italiens Ministerpräsident Guiseppe Conte hat die Einführung von Corona-Bonds zum Lackmustest europäischer Solidarität erklärt. Auch Emmanuel Macron schlägt in die gleiche Kerbe und fordert mehr Solidarität. Damit stehen vor allem Deutschland, Finnland, die Niederlande und Österreich am Pranger, weil sie solche gemeinsamen Anleihen, für die sie im Zweifelfall auch gesamtschuldnerisch eintreten müssten, grundsätzlich ablehnen.

Nun ist allen Mitgliedern des Europäischen Rats, also allen EU-Staats-und Regierungschefs, bekannt, dass Deutschlands Handlungsspielraum in Sachen Euro- oder Corona-Bonds vom Bundesverfassungsgericht stark begrenzt wurde; aus seiner Rechtsprechung zum ESM lässt sich ableiten, dass das oberste deutsche Gericht aller Voraussicht nach solche gemeinsamen Anleihen, die die No-bail-out-Klausel der EU-Verträge aushebeln, nicht passieren lassen würde.

Deshalb zeichnete sich im Vorfeld des Gipfels des Europäischen Rats vom 23. April 2020 ein alternativer Fahrplan dazu ab, wie Deutschland und andere wohlhabende EU-Staaten dem dringlichen Ruf nach mehr europäischer Solidarität, sprich Finanzsolidarität, auch ohne Corona-Bonds nachkommen könnten. So geht es zum einen schlicht um die Erhöhung des Mehrjährigen Finanzrahmens für die EU (MFR) im Zeitraum 2021-2027; der EMR, also der EU-Haushalt, beläuft sich bisher auf ein Prozent des jeweiligen BIP, das die Mitgliedstaaten zu entrichten haben. Seit vielen Monaten wird in der EU um den MFR gerungen; die sog. „sparsamen Vier“ (frugal four), Deutschland, Schweden, die Niederlande und Österreich wollen diese Messzahl nicht erhöhen, obwohl viele dies angesichts des Wegfalls des Nettozahlers Großbritannien für unabdingbar halten. Nun, in der Corona-Pandemie, könnte dies geschehen. Jedenfalls lässt sich dies einem gemeinsamen Namensbeitrag von Außenminister Heiko Maas und Finanzminister Olaf Scholz entnehmen, der am 6. April 2020 in fünf europäischen Zeitungen unter dem Titel „Eine solidarische Antwort auf die Corona-Krise in Europa“ veröffentlicht wurde. Hier hatten Maas und Scholz zugesagt, erhöhte Finanzbedarfe zur Überwindung der Covid-19-Krise auch bei den Verhandlungen über den nächsten MFR zu berücksichtigen.

Verknüpft mit solch einer etwaigen Erhöhung des MFR zeichnet sich ein dritter Weg ab: Die Einrichtung eines Wiederaufbaufonds. Um diesen Fonds zu füllen, könnten die Mitgliedstaaten der Kommission erlauben, im künftigen MFR Schulden aufzunehmen, was ihr bisher ja nicht gestattet ist. Für diese Schulden würde die Kommission mit ihrem Haushalt haften, also ganz überwiegend mit den Beitragszahlungen der Mitgliedstaaten. Es gäbe keine gesamtschuldnerische Haftung, jeder Mitgliedstaat würde mit seinem Anteil am EU-Haushalt haften. Frankreich und Spanien fordern aber, dass der Fonds nicht nur zurückzahlbare Darlehen, sondern auch nichtzurückzahlbare Zuschüsse vergeben soll.

Der Europäische Rat vom 23. April 2020, der erneut per Videoschalte stattfand, einigte sich im Grundsatz auf die Errichtung eines Wiederaufbaufonds nach oben beschriebenem Muster. Da sich die Staats- und Regierungschefs in den wichtigen Fragen wie Höhe des Fonds, Verwendungszwecke, Aufteilung zwischen Darlehen und Zuschüssen etc. noch nicht einigen konnten, beauftragten sie die Kommission, einen konkreten Vorschlag für die Ausgestaltung des Fonds auszuarbeiten. Insbesondere gelte es, die genauen Bedürfnisse der Mitgliedstaaten zu ermitteln; denn die genannten Summen schwanken zwischen einer halben und eineinhalb Billiarden EUR.

Der Ständige Präsident des Europäischen Rats, Charles Michel, sagte am Ende der Videokonferenz, dass zwar noch schwierige Entscheidungen bevorstünden, sich insgesamt aber der Wille zu einer Einigung gezeigt habe.

Aus deutscher Sicht bleibt festzuhalten, dass Euro- bzw. Corona-Bonds nun erst einmal vom Tisch sind; dass sie solche niemals akzeptieren werde, hatte Bundeskanzlerin Angela Merkel in ihrer Regierungserklärung vom 23. April 2020 erneut bekräftigt. Gleichzeitig jedoch wiederholte Merkel eine Grunderkenntnis deutscher Europapolitik: „Deutschland kann es nur gut gehen, wenn es auch Europa gutgeht.“ Es entspricht sowohl den wirtschaftlichen als auch den politischen Interessen Deutschlands, eine „solidarische Antwort auf die Corona-Krise in Europa“ (Maas/Scholz) zu geben. Dazu wird ausreichend Gelegenheit sein, wenn Deutschland am 1. Juli 2020 die halbjährliche EU-Ratspräsidentschaft übernimmt. Denn in diesen sechs Monaten muss sowohl der Corona-Wiederaufbaufonds als auch der MFR unter Dach und Fach gebracht werden.