Die durch das Coronavirus ausgelöste Pandemie stellt nach Antonio Guterres „die größte […] Krise seit dem Zweiten Weltkrieg“ (António Guterres, zitiert nach tagesschau 2020), dar. Diese Krise traf die EU-Staaten Anfang 2020 hart und unvorbereitet. Es wurden hier Stimmen laut, die der EU eine Unsichtbarkeit, Unsolidarität und sogar ein Scheitern vorwarfen. Im Kontrast dazu stand am Ende desselben Jahres mit „Next Generation EU“ (NGEU) ein deutlich sichtbares und über 750 Mrd. Euro schweres Finanzpaket, das von der Europäischen Union (EU) zusammen mit dem 1,07 Bio. EUR umfassenden Mehrjährigen Finanzrahmen (MFR) auf den Weg gebracht wurde. Dieses Paket beinhaltete nicht nur Mittel, um ihren Mitgliedstaaten bei der Krisenbewältigung unter die Arme zu greifen, sondern darüber hinaus die Möglichkeit, die Krise als eine Chance für den grünen und digitalen Wandel zu nutzen. Kommissionspräsidentin von der Leyen sprach in diesem Zusammenhang gar von einer „Jahrhundertchance“ für die EU.

Der Zeitraum zwischen diesen beiden Standpunkten, die unterschiedlicher nicht sein könnten, wurde im Rahmen eines Masterforschungsprojekts untersucht, das im Wintersemester 2020/2021 an der Professur für Europaforschung und Internationale Beziehungen (Jean-Monnet-Lehrstuhl) der Universität Würzburg durchgeführt wurde. Folgender Blogbeitrag ist ein Auszug aus diesem Forschungsprojekt und fasst die wichtigsten Ergebnisse zusammen. Die vollständige Arbeit wird in Kürze als Jean-Monnet-Paper zu lesen sein.

Die Pandemie erreicht Europa – wie reagiert die EU?

Als das Virus das europäische Festland erreichte, sahen sich die europäischen Staaten zunehmend unter dem Druck, eine wirksame Antwort auf die sich immer schneller ausbreitende Pandemie zu finden. Eine erste Anlaufstelle für eine Koordination wäre hierbei die EU gewesen, in der sich ein großer Teil der europäischen Staaten befindet. Doch wurde aufgrund der mangelnden Kompetenzen der EU sowie der geringen Bereitwilligkeit der Mitgliedstaaten, sich an Brüssel zu wenden, nur sehr bedingt auf ihre Angebote zurückgegriffen. Aufgrund des Zusammenspiels dieser beiden Faktoren kam es zu den zu Beginn erwähnten Vorwürfen der Unsichtbarkeit oder gar des Versagens der EU. Verstärkt wurde diese Ausgangslage noch dadurch, dass die Mitgliedstaaten nicht nur die Unterstützungsmöglichkeiten der EU nicht nutzten, sondern in nationalstaatlichen Reflexen gänzlich konträr zu den solidarischen Werten der EU agierten.

Als erste Maßnahmen wurden die Grenzen zu anderen Mitgliedstaaten geschlossen sowie Exportstopps auf medizinische Schutzausrüstung verhängt. Hinzu kam, dass jeder Mitgliedstaat seine eigene Strategie zur Pandemiebekämpfung verfolgte. So wurden beispielsweise die österreichischen Skigebiete erst Mitte März 2020 geschlossen, obwohl es dort schon Ende Februar deutliche Anzeichen für die Existenz eines Corona-Hotspots gab. Auch Schweden ignorierte mit seinem Sonderweg bei der Pandemiebekämpfung die Sorgen der Nachbarstaaten. Hier entstand eindeutig ein Spannungsverhältnis zwischen dem Anspruch der EU als solidarische Union aufzutreten auf der einen Seite, und dem unabgestimmten, unkooperativen und unsolidarischen Handeln der Mitgliedstaaten auf der anderen Seite. Die EU versuchte zwar dieses Spannungsverhältnis mithilfe ihrer Koordinierungskompetenzen zu lösen, dies gelang aber erst, nachdem die Mitgliedstaaten den ersten Schock des Ausbruchs überwunden hatten und sich wieder mehr auf die europäische Solidarität besannen.

Die nun steigende Kooperationsbereitschaft der Mitgliedstaaten führte dazu, dass sich die zu Beginn der Pandemie entstandene ungute Konstellation lockerte. Dadurch wurde es der EU möglich, stärker tätig zu werden, insbesondere bei der finanziellen Unterstützung der Mitgliedstaaten: Neben dem „Pandemic Emergency Purchase Programme“ der Europäischen Zentralbank wurde Anfang April ein erstes 540 Mrd. EUR schweres Finanzpaket geschnürt, welches den Mitgliedstaaten günstige Kredite ermöglichte, um ihre Wirtschaft zu stabilisieren. Schnell wurde in finanzschwächeren und stark von der Pandemie betroffenen Mitgliedstaaten der Ruf nach noch stärkerer finanzieller Solidarität laut. Statt Krediten wurden Zuschüsse gefordert, die die EU durch sogenannte Corona-Bonds – in Anlehnung an die in der Eurokrise diskutierten Eurobonds – finanzieren solle.

Mit Blick darauf, wie die EU und die Mitgliedstaaten auf die Corona-Krise reagiert haben, lässt sich festhalten: Zu Beginn der Pandemie fielen die Reaktionen seitens der EU und der Mitgliedstaaten äußerst unkoordiniert und unsolidarisch aus. Doch je mehr es jedoch um finanzielle Unterstützung für die Mitgliedstaaten ging, desto stärker kam Brüssel ins Spiel. Um den vermehrt aufkommenden Rufen nach einer stärkeren finanziellen Solidarität nachzukommen und zudem noch sichtbarer aufzutreten, erarbeitete die Europäische Kommission im Sommer 2020, gemeinsam mit den Mitgliedstaaten, einen Plan, der die Schäden der Corona-Krise nachhaltig abfedern sollte.

Mit Hilfe des deutsch-französischen Motors zur „Stunde Europas“

Einen ersten Anstoß lieferte Mitte Mai – wie so oft in der Geschichte der EU – das deutsch-französische Tandem. Auf dieser Grundlage entwickelte die Kommission einen Entwurf, welcher nach dem Vorbild des Marshall-Plans die Wirtschaft in der EU wiederbeleben sollte. Zentrales Element war der 750 Mrd. Euro schwere Wiederaufbaufonds Next Generation EU (NGEU). 500 Mrd. Euro sollten dabei als rückzahlungsfreie Zuschüsse verteilt werden, während die restlichen 250 Mrd. Euro als Kredite an die Mitgliedstaaten fließen sollten. Der am 27. Mai vorgelegte Vorschlag der Kommission wurde von den Mitgliedstaaten unterschiedlich aufgenommen und es entstanden schon bald Spannungen über die letztendliche Ausgestaltung des Wiederaufbaufonds.

Besonders stark getroffene Länder wie Italien hatten einen reinen Fonds aus Zuschüssen schon länger gefordert, während die sogenannten Sparsamen Vier (Niederlande, Dänemark, Schweden, Österreich) vehement auf die Gewährung von Krediten pochten, deren Vergabe an bestimmte Konditionen geknüpft werden sollte. Der vorgelegte Entwurf der Kommission war, trotz aller Streitigkeiten, aber dennoch ein erster Vorstoß in Richtung größerer Solidarität und zudem ein Schritt der EU hin zu mehr Sichtbarkeit, da damit der Grundstein für die weiteren Verhandlungen gelegt wurde. Zum ersten Mal sprach Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen hier von der „Stunde Europas“, da „mit dem Aufbauplan […] die immense Herausforderung in eine Chance [verwandelt wird], weil wir nicht nur den Aufbau unterstützen, sondern auch in unsere Zukunft investieren“ (EK 2020).

In die Zukunft investieren bedeutet konkret die Festsetzung, dass 30 Prozent des EU-Budgets (MFR und NGEU) für den Klimaschutz verwendet werden müssen und zudem im Rahmen einzelner Programme des Wiederaufbaufonds 20 Prozent der Mittel den digitalen Wandel vorantreiben sollen. Auf einem der längsten Gipfeltreffen in der Geschichte des Europäischen Rates wurde dieser Vorschlag im Juli 2020 dann bis ins kleinste Detail ausdiskutiert. Im Sinne der Solidarität und angesichts der massiven Auswirkungen der Corona-Krise wurden hierbei vor allem die finanziellen Streitpunkte aus dem Weg geräumt und alle Beteiligten konnten sich auf eine stärkere finanzielle Risikovergemeinschaftung einigen, indem die Mitgliedstaaten die EU-Kommission ermächtigten, die Gelder selbstständig aufzunehmen. Das Verhältnis von Krediten und Zuschüssen wurde ebenfalls verändert: von den 750 Mrd. Euro sollen nun 360 Mrd. Euro als Kredite und 390 Mrd. Euro als Zuschüsse an die Mitgliedstaaten fließen. Auch die zentrale Frage der Haftung für die EU-Anleihen konnte gelöst werden: Die Mitgliedstaaten haften für NGEU jeweils maximal mit ihrem Beitrag zum EU-Haushalt. Dadurch konnte die gesamtschuldnerische Haftung einzelner Mitgliedstaaten abgewendet werden, gegen die sich die Sparsamen Vier vehement gewehrt hatten.

Es gelang der EU als Gemeinschaft somit, eine politische Einigung zu erzielen und die verschiedenen Positionen der Mitgliedstaaten einzuarbeiten. Das Ergebnis des Gipfels kann, aufgrund seines finanziellen Umfangs, der Einigung auf eine gemeinsame Schuldenaufnahme sowie der Ankündigung eines Rechtsstaatsmechanismus, zurecht als historisch bezeichnet werden.

Nach der Einigung ist vor der Einigung

Die anfängliche Euphorie über dieses Ergebnis wurde jedoch im weiteren Verlauf des Jahres 2020 getrübt. Dies lag an den zunächst zähen Verhandlungen zwischen Rat und Europäischen Parlament. Hier gelang es dem Parlament in Teilen, seine Forderungen – insbesondere eine Verschärfung des Rechtsstaatsmechanismus – durchzusetzen. Dadurch flammte allerdings ein altes Spannungsfeld erneut auf: Polen und Ungarn kritisierten den veränderten Rechtsstaatlichkeitsmechanismus und drohten, das Finanzpaket bei der finalen Abstimmung platzen zu lassen. Der deutschen Ratspräsidentschaft gelang es jedoch, dieses Problem durch ein hohes Handlungsgeschick und die Erarbeitung einer „interpretativen Erklärung“ zu lösen, womit der MFR samt NGEU schlussendlich am 17. Dezember 2020 durch den Rat verabschiedet werden konnte. Einzig die Ratifizierung steht aktuell noch in sieben Mitgliedstaaten aus.

Die Krise als Reformkatalysator?

Dieses historische Finanzpaket verdeutlicht eindrucksvoll das Vorhaben der EU: Es soll mehr als nur eine Antwort auf die wirtschaftlichen Herausforderungen der Corona-Krise darstellen; denn neben der wirtschaftlichen Wiederbelebung soll der grüne und digitale Wandel in der EU schneller vorangetrieben werden, um so die Krise auch als Chance nutzen zu können. Damit wirkt die Krise unmittelbar als „Reformkatalysator“ (Becker et al. 2020, S. 55). Der MFR bietet mit seinem Umfang von rund 1,07 Bio. Euro dafür die Grundlage, doch auch NGEU liefert mit 750 Mrd. Euro, insbesondere mit seinem Aushängeschild der Resilienz- und Aufbaufazilität, die alleine 672,5 Mrd. Euro umfasst, schlagkräftige Argumente dafür. Beide sollen den Wandel ermöglichen, den die EU herbeiführen will – die geplanten Finanzmittel sollen langfristig zu einer Stärkung der EU führen.

Die „Stunde Europas“ besteht daher gesamtheitlich betrachtet nicht aus einem einzelnen Zeitpunkt. Vielmehr ist es der gesamte Weg, der gegangen werden musste, um einen gemeinsamen und solidarischen Ausweg aus der Pandemie zu finden und einen Modernisierungskurs einzuschlagen. Mit dem Aufzeigen und Beschreiten dieses neuen Weges war es der EU möglich, deutlich an Sichtbarkeit zu gewinnen beziehungsweise zurückzugewinnen und somit auch eine größere Rolle bei der Pandemiebekämpfung einzunehmen – was nicht zuletzt an der gestiegenen Kooperationsbereitschaft der Mitgliedstaaten lag.

Es kann daher bilanziert werden, dass die EU nicht gescheitert ist, weder an den an sie gestellten Ansprüchen noch in ihrer Rolle bei der Pandemiebekämpfung. Ganz im Gegenteil könnte man sogar behaupten, dass sie die Krise als Chance wahrgenommen hat. Mit NGEU hat sie nicht nur ein herausragendes Paket zur Bekämpfung der Pandemie und ihrer Folgen beschlossen, es wurden auch wichtige Weichenstellungen für eine grünere und digitalere EU vollzogen. Damit wird diese Reaktion der EU auf die Pandemie langfristig vermutlich zu einer Stärkung führen.

Weichenstellung für die Zukunft?

Die endgültigen Auswirkungen der beschlossenen Maßnahmen sind jedoch noch nicht abzusehen. Aber bereits jetzt lässt sich darüber spekulieren, welche tiefgreifenden Veränderungen es durch die Krise in der EU geben könnte. Erste Ansätze kann man bereits darin sehen, dass beispielsweise in der Gesundheitspolitik im Sommer 2020 ein Kurswechsel vorgenommen wurde, indem die Mitgliedstaaten der Kommission das Mandat erteilten, eine gemeinsame europäische Impfstoffstrategie zu entwickeln.

Dieser Schritt kann als Lehre aus dem Frühjahr 2020 interpretiert werden, um bei der Impfstoffherstellung und -beschaffung gemeinschaftlich und solidarisch zu agieren und nationalen Reflexen entgegen zu treten. Stand Mai 2021 führte die Impfstoffstrategie der Kommission allerdings nach anfänglichem Erfolg eher zu einem Imageverlust. Dieser stellt zumindest aktuell den historischen Schritt mit MFR und NGEU in den Schatten, da die Sichtbarkeit der EU momentan wieder eher negativ konnotiert ist. Sollte sich die Impfstoffstrategie trotz allem mittelfristig als Erfolg erweisen, könnte dies als richtungsweisend in Bezug auf spätere EU-Großprojekte angesehen werden, wenn es darum geht, ein einheitliches Vorgehen zu gewährleisten. Außerdem scheinen die Forderungen nach einer Gesundheitsunion auf fruchtbaren Boden zu stoßen. Insbesondere die fehlende Koordinations- und Kooperationsbereitschaft zu Beginn der Pandemie führte vor Augen, dass es womöglich tiefergreifende Reformen bedarf, um effektiv auf Gesundheitskrisen dieser Dimension reagieren zu können.

Bisher wurden einige Maßnahmen und Programme auf den Weg gebracht, die den Spielraum der EU im Krisenfall erweitern und somit die strategische Autonomie im Bereich der kritischen Infrastruktur stärken sollen: „Wucht und Dauer der Pandemie haben Schwächen und Verwundbarkeiten bei kritischen Infrastrukturen […] offenbart. Corona wird insofern als Weckruf verstanden. Symptomatisch dafür ist, dass Lieferketten überprüft werden und Diversifizierung als erstrebenswert gilt“ (Lippert/Mair 2020, S. 84). Inwieweit dieser Prozess in naher Zukunft zu nennenswerten Kompetenzverschiebungen führen wird, bleibt abzuwarten.

Allerdings legte die Corona-Pandemie offen, dass es in diesem Bereich eine Kompetenzverstärkung im bestehenden Rahmen geben muss, wenn man bei zukünftigen gesundheitlichen Krisen angemessen reagieren möchte. Eine Stärkung der Koordinationsmechanismen, wie zum Beispiel des European Centre for Disease Prevention and Control, ist für die Zukunft der EU von großer Bedeutung, weshalb Reformen wohl nur eine Frage der Zeit sein werden. Ebenso im Fokus steht der grüne Wandel der EU, hierbei ergibt sich durch die Krise vor allem die Chance auf einen klimafreundlichen „Restart“. War dieses Thema zu Beginn der Pandemie in den Hintergrund gerückt, wurde es durch die Ausgestaltung des MFR sowie NGEU wieder in den Vordergrund gestellt. Es wird ersichtlich, dass die EU durch die geplanten Finanzmittel einen schnelleren und effektiveren Übergang zur Klimaneutralität erreichen will, um weiterhin ihrer internationalen Vorreiterrolle beim Klimaschutz gerecht zu werden. Den einschlägigen Programmen soll vor allem durch NGEU neuer Schwung verliehen werden, um diese künftig effektiv anwenden zu können.

Zusammenfassend kann gesagt werden, dass es der EU gelungen ist, im Verlauf der Pandemie handlungsfähiger und sichtbarer zu werden. Gleichzeitig hat sie die Krise als Chance genutzt und kann durch die Weichenstellungen in MFR und NGEU für die Zukunft als mögliche Gewinnerin aus der Pandemie hervorgehen. Es bewahrheiten sich in der Corona-Pandemie daher erneut die von Jean Monnet gewählten Worte: „Europa wird aus Krisen geboren, und es wird die Summe der Lösungen sein, die zur Bekämpfung der Krisen gewählt werden“.

 

Literaturverzeichnis

Becker, Peter/Lang, Kai-Olaf/Lippert, Barbara/Tokarski, Pawel (2020): Die Pandemie und die EU: Integrationsimpuls mit ungewisser Wirkung. In: Lippert, Barbara, Mair, Stefan/Perthes, Volker (Hg.): Internationale Politik unter Pandemie-Bedingungen. Tendenzen und Perspektiven für 2021. Stiftung Wissenschaft und Politik. Berlin (SWP-Studie, 26), S. 55–58.

Europäische Kommission (EK) (2020): Die Stunde Europas: Schäden beheben und Perspektiven für die nächste Generation eröffnen. Online verfügbar unter https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/de/ip_20_940.

Lippert, Barbara/Mair, Stefan (2020): Ausblick auf 2021: Das zweite Jahr der Pandemie und Chancen, die multilaterale Zusammenarbeit wiederzubeleben. In: Lippert, Barbara, Mair, Stefan/Perthes, Volker (Hg.): Internationale Politik unter Pandemie-Bedingungen. Tendenzen und Perspektiven für 2021. Stiftung Wissenschaft und Politik. Berlin (SWP-Studie, 26), S. 83–86.

tagesschau (2020): UN zu Corona-Pandemie: „Größte Krise seit Zweitem Weltkrieg“. In: tagesschau.de, 31.03.2020. Online verfügbar unter https://www.tagesschau.de/ausland/guterres-corona-101.html, zuletzt geprüft am 30.03.2021.