Endloses Chaos – ein knapper Rückblick

Bereits in meinem letzten Blog berichtete ich von Mays schallender Abstimmungsniederlage im Unterhaus, als sie diesem die Zustimmung zu ihrem mit der EU ausgehandelten Austrittsabkommen abringen wollte. Obwohl die Premierministerin das Abkommen in den folgenden Wochen zwei weitere Male zur Abstimmung brachte, gelang es ihr nicht, eine Mehrheit hinter sich zu bringen: noch nie sah sich eine britische Regierung mit so vielen solch klaren Abstimmungsniederlagen hintereinander konfrontiert.

Das Parlament stimmte vor diesem Hintergrund für die Durchführung einer Reihe von sogenannten indikativen Abstimmungen, bei denen alle möglichen Szenarien nacheinander abgestimmt wurden, darunter No Deal, ein zweites Referendum, einen Brexit mit Verbleib im Binnenmarkt, mit Verbleib in der Zollunion, ein Freihandelsabkommen, oder ein kompletter Verbleib in der EU. Das Ergebnis war jedoch erschütternd: keine einzige Option bekam eine Mehrheit im Unterhaus.

Da May weiterhin keinen Erfolg präsentieren konnte, erbat sie eine Verlängerung des Austrittszeitraums. Der Europäische Rat, der für die Gewährung einer solchen zuständig ist, kam dieser Bitte am 22. März nach und verlängerte die Frist zunächst bis zum 12. April 2019 (bzw. falls das Austrittsabkommen in der auf den Gipfel folgenden Woche doch noch ratifiziert würde bis zum 22. Mai 2019). Als auch diese Frist zu verstreichen drohte, gewährte man am 10. April eine weitere Verlängerung bis zum 31. Oktober 2019 – mit dem Zusatz, dass Großbritannien zum Anfang jeden Monats austreten könne, wenn bis dahin das Austrittsabkommen ratifiziert würde.

Die gewonnene Zeit bis zum 31. Oktober sollte genutzt werden, um in Gesprächen zwischen May und Jeremy Corbyn, dem Oppositionsführer und Labour-Parteivorsitzenden, einen überparteilichen Kompromiss zu erarbeiten, um so vor allem die politische Erklärung über die künftigen Beziehungen, die dem Austrittsabkommen angehängt ist, anzupassen und somit das Abkommen auf die Zielgerade zu bringen. Wochenlange Verhandlungen scheiterten jedoch – Corbyn zog sich aus den Gesprächen zurück.

May wagte einen letzten Versuch am 21. Mai mit der Vorstellung eines neuen Zehnpunkteplans, um den Austritt Großbritanniens aus der EU doch noch geregelt zu gewährleisten. Ihr Versuch, durch neue Zugeständnisse an die Opposition einen Durchbruch zu erreichen, scheiterte jedoch abermals. Zum einen gelang es ihr nicht, Labour-Abgeordnete durch diesen ‚New Deal‘ auf die eigene Seite zu ziehen. Zum anderen verursachte der Plan einen Aufschrei in ihrer eigenen Partei: Andrea Leadsom, May’s Leader of the House of Commons, trat zurück, und auch zahlreiche weitere Kabinettsmitglieder verurteilten den Ansatz – vor allem das Versprechen, eine Abstimmung im Unterhaus über ein zweites Referendum in Aussicht zu stellen. Dieser enorme Gegenwind sowie die Aussicht auf ein weiteres Misstrauensvotum gegen sie, veranlassten die Premierministerin, ihren Rücktritt zum 7. Juni anzukündigen.

Der neue Premierminister

May bleibt vorerst jedoch Regierungschefin bis ein Nachfolger gefunden ist. Obwohl das Rennen um den Tory Parteivorsitz bereits gestartet ist, wird dies noch einige Zeit in Anspruch nehmen. Grundsätzlich handelt es sich dabei ‚lediglich‘ um Anwärter auf das Amt des Parteivorsitzenden der Tories, nach britischer Tradition wird der Vorsitzende der Partei mit den meisten Sitzen im Unterhaus jedoch üblicherweise Premierminister – im aktuellen Fall also der Vorsitzende der Tories. Durch eine Reihe von Abstimmungen unter den 313 Tory-Abgeordneten im britischen Parlament wird das Teilnehmerfeld um den Vorsitz, das nach zu Beginn zehn Anwärter umfasste, bis zum 20. Juni auf zwei Finalisten reduziert. Dabei müssen die Kandidaten im ersten Wahlgang jeweils mindestens 17 Stimmen und im zweiten Wahlgang mindestens 33 Stimmen auf sich versammeln, um in die nächste Runde zu kommen. Sollten nach zwei Wahlgängen noch mehr als zwei Kandidaten feststehen, wird in weiteren Wahlgängen jeweils der Kandidat mit den wenigsten Stimmen eliminiert. Erst wenn die beiden Finalisten feststehen, wird die Abstimmung an die ca. 160.000 Parteimitglieder der Tories gegeben, die ihren neuen Parteivorsitzenden in einer Stichwahl bestimmen. Ein neuer Vorsitzender soll so definitiv bis Ende Juli feststehen, der daraufhin von der Queen damit beauftragt werden wird, eine neue Regierung zu bilden. Eine formelle Wahl zum Premierminister ist nicht nötig.

Nach der ersten Abstimmung unter den Abgeordneten am Donnerstag den 13. Juni sind noch sieben Kandidaten im Rennen, die die erforderliche Anzahl von Stimmen erhalten haben. Während das Rennen an Fahrt aufnimmt, gehören vier Kandidaten zum Favoritenkreis:

• Boris Johnson (114 Stimmen), ehemaliger Außenminister und prominenter Brexit Hardliner. Aus Protest gegenüber Mays Ansatz in den Verhandlungen trat er im letzten Jahr als Außenminister zurück und ist seitdem einer der größten Kritiker Mays. 39 Prozent der Tory-Mitglieder wünschen sich ihn als neuen Premierminister – damit hat er die meisten Unterstützer in der eigenen Partei.
• Jeremy Hunt (43 Stimmen) ist aktuell Außenminister. Zwar trat er während der Referendumskampagne für Remain ein, änderte mittlerweile aber seine Meinung und spricht ebenfalls davon, dass No Deal am Ende ein akzeptables Resultat wäre. Er wird von acht Prozent der Parteimitglieder als erste Wahl genannt.
• Michael Gove (37 Stimmen): Auch der aktuelle Umweltminister gilt als starker Leave-Befürworter. Er war eines der Störfeuer innerhalb Mays eigenem Kabinett. Jedoch ist er nur bei neun Prozent der Parteimitglieder erste Wahl.
• Dominic Raab (27 Stimmen) war bis November 2018 Brexit Minister, trat jedoch aus Protest gegen Mays Abkommen zurück. Er ist gegen eine weitere Verlängerung des Brexit Prozesses und spricht davon, dass auch ein No Deal Szenario ein akzeptables Resultat wäre. Er wird von 13 Prozent der Parteimitglieder favorisiert.
• Weitere Kandidaten im Rennen sind Sajid Javid (23 Stimmen, Innenminister), Matt Hancock (20 Stimmen, aktuell Gesundheitsminister), Rory Steward (19 Stimmen, Gesundheitsminister)
• Nicht genügend Stimmen haben erreicht: Andrea Leadsom (11), Mark Harper (10), Esther McVey (9)

Es fällt zunächst auf, dass abgesehen von den Außenseitern Rory Steward und Matt Hancock alle verbliebenen Kandidaten dem Hardliner-Brexitlager zuzuordnen sind. Fest steht nach diesem ersten Wahlgang nun auch, dass Boris Johnson, sofern er in den kommenden Wahlgängen keine Unterstützer verliert, bereits sicher in die Mitgliederstichwahl einziehen wird. Da dieser auch unter den Tory-Mitgliedern viele Anhänger hat, ist Johnson nun klarer Favorit. Jedoch sollte man vorsichtig sein, den ehemaligen Außenminister bereits vorab zum Sieger zu erklären. Denn sowohl unter den Abgeordneten als auch unter den Mitgliedern wird er aufgrund seiner provokativen, populistischen Art so kritisch gesehen, dass ihn viele unbedingt als Premierminister verhindern wollen – das Ergebnis im Rennen um den Posten als Parteivorsitzender und Premierminister ist also noch immer offen.

Ein brisanter Sommer

Aufgrund der Suche nach einem neuen Premierminister erwartet das Vereinigte Königreich daher zunächst ein spannender Sommer: selbst wenn dieser das Amt angetreten haben wird, bedeutet dies keineswegs stabile politische Verhältnisse. Da die Tories aktuell keine eigene Mehrheit im britischen Unterhaus besitzen, waren sie bisher gezwungen, eine Minderheitsregierung unter Billigung der nordirischen DUP einzugehen. Diese Zusammenarbeit muss der neue Premierminister erhalten, um Neuwahlen zu vermeiden. Dazu werden neue Gespräche und Zugeständnisse nötig sein, um den Tories auch weiterhin die Unterstützung der DUP zu sichern.

Doch nicht nur das: auch die eigene Partei muss der neue Premierminister auf seine Seite bringen. Dies ist vor allem vor dem Hintergrund der stark europakritischen Äußerungen der momentan aussichtsreichsten Kandidaten für das Amt des Premierministers zu sehen. So haben bereits einige proeuropäische Abgeordnete der Tories angekündigt, einen stark europaskeptischen Premierminister wie Johnson selbst nach dessen Wahl nicht unterstützen und stattdessen in wichtigen Abstimmungen gegen die neue Regierung stimmen zu wollen. Sollte es diesem nicht gelingen, in den Anfangsmonaten seine gespaltene Partei hinter sich zu vereinen, ist ein von der Labour-Partei initiiertes Misstrauensvotum wahrscheinlich – das mit den Stimmen der proeuropäischen Tories auch gute Erfolgsaussichten hätte und somit wohl ebenfalls Neuwahlen nach sich ziehen würde.

Könnte es zu Neuverhandlung des Austrittsabkommens kommen?

Laut aktuell gültigem Beschluss zur Verlängerung der Austrittsfrist verlässt Großbritannien die EU am 31. Oktober 2019 – sofern das Unterhaus bis dahin nicht doch noch dem Austrittsabkommen zustimmt. Nach Mays Rücktritt ist dies jedoch unwahrscheinlich. Was erwartet uns also in den nächsten Monaten?

Der neue Premierminister wird in der ersten Zeit vorrangig damit beschäftigt sein, seine innerparteiliche Macht zu festigen. Eine sofortige Rückkehr an den Verhandlungstisch mit der EU scheint also schon aus innerbritischen Gründen nicht wahrscheinlich. Doch auch die EU hat bereits ausgeschlossen, das Austrittsabkommen neu zu verhandeln. Jegliche Ankündigungen der aktuellen Premierminister-Kandidaten, das Abkommen wieder zu öffnen, dürften also bei den übrigen 27 Mitgliedsstaaten auf Ablehnung stoßen. Es sei denn, der neue Premierminister könnte einen Plan präsentieren, mit dem in einem neuverhandelten Abkommen die roten Linien der EU – und vor allem die Backstop-Regelung um die nordirische Grenze – gewährleistet bleiben. In Anbetracht dessen, dass die Kandidaten bisher lediglich Vorschläge vorgebracht haben, die von der EU bereits als ungenügend eingestuft wurden, ist dies jedoch sehr unwahrscheinlich.

Womit die EU allerdings leben könnte, wäre eine Präzisierung der politischen Erklärung über die künftigen Beziehungen, die dem Austrittsabkommen angehängt ist. Dies war bereits Position unter May: durch einen Ausbau der bisher relativ vagen Erklärung könnte Erwartungssicherheit geschaffen werden, um eine Verabschiedung durch das britische Unterhaus zu ermöglichen. Abgesehen von diesen Feinjustierungen wird es nach einstimmiger Aussage der EU27 jedoch beim bereits im November 2018 von EU und der Regierung May ausgehandelten Austrittsabkommen bleiben.

Könnte es zu einer weiteren Verlängerung des Brexit-Termins kommen?

Was aber, wenn bis zum 31. Oktober erneut keine Einigung erreicht werden kann? Könnte es eine weitere Verlängerung des Austrittsprozesses geben, sodass der Brexit endgültig zur Endlosschleife wird? Fest steht, dass die Lust auf eine erneute Verlängerung sich bei beiden Seiten in Grenzen hält – weiterhin ist ein No Deal also das wahrscheinlichste Szenario. Die Gründe hierfür sind vielfältig.

Im UK wird in Kürze wohl ein euroskeptischer Premierminister regieren, der bereits in seiner Kampagne offen für einen No Deal Austritt geworben hat. Ob er diese Position auch beibehalten wird, wenn ein solches Cliff-edge Szenario kurz bevorsteht, wird sich zwar erst noch zeigen müssen. Jedoch wird der neue Premierminister kaum ein weiteres Mal Mays gescheiterten Deal, die einzige verbliebene Alternative, vor das Unterhaus bringen – besonders wenn dieser Boris Johnson oder Dominic Raab heißt, die beide aus Opposition gegen eben diesen Deal von ihren Ministerämtern zurückgetreten sind.

Auch auf Seite der EU27 besteht geringe Bereitschaft, den Austrittsprozess ein weiteres Mal zu verlängern. Man hat sich im April für eine abermalige Verlängerung entschieden, um May Zeit zu geben, durch Gespräche mit der Labour Partei einen überparteilichen Kompromiss zu erarbeiten. Dieser Versuch ist durchweg gescheitert: weder wurde ein Kompromiss gefunden, noch wird May das Königreich als Premierministerin weiter führen. Stattdessen wird die britische Politik den Sommer damit verbringen, einen neuen Premierminister zu bestimmen und diesen dann in seinem Amt zu konsolidieren. Die Chance, die die letzte Verlängerung also bringen sollte, wurde nicht genutzt. Es bleibt also zu bezweifeln, dass eine weitere Verlängerung auf einer solchen Basis gewährt wird.

Hinzu kommt, dass die Geduld auch bei den Staats- und Regierungschefs stark sinkt. Vor allem der französische Präsident Emmanuel Macron spricht sich gegen eine weitere Verlängerung aus. Es fehlt schlichtweg der Glaube, dass nach monatelangem erfolglosem Ringen um einen innerbritischen Kompromiss mehr Zeit noch ein Durchbruch bewirken könnte.  Zu oft wurde die zugestandene zusätzliche Zeit nicht genutzt. Da ist sicherlich auch nicht hilfreich,  wenn den Staats- und Regierungschefs der EU27 künftig ein durchweg euroskeptischer Premierminister gegenübersitzt, der die EU kontinuierlich verteufelt hat oder aktuell gar androht, die Rückzahlung der britischen Schulden bei der EU zurückzuhalten, um einen besseren Deal zu erpressen, wie Boris Johnson als aussichtsreichster Kandidat dies derzeit tut. Der gute Wille, der May während der Verhandlungen oft entgegengebracht wurde, ist gegenüber solch einem Premierminister sicherlich nicht mehr zu erwarten. Die EU- Staats- und Regierungschefs möchten die Unsicherheit und die endlosen Brexit-Diskussionen beenden, um endlich Zeit für die großen Zukunftsfragen der EU27 zu haben.

Schließlich spricht ein dritter Grund gegen eine weitere Verlängerung. Nach den Europawahlen im Mai soll am 1. November die neue Kommission ihre Arbeit aufnehmen. Ein scheidender Mitgliedsstaat Großbritannien, mit dem man sich parallel in Austrittsgesprächen befindet, wäre hier ein schwieriger Partner, der die Arbeit der neuen Kommission und des neuen Parlaments aus verhandlungstaktischen Gründen zusehends behindern könnte. Dabei geht es nicht nur um die 29 Abgeordneten der Brexit-Partei von Nigel Farage, die im Europäischen Parlament einen Unruhefaktor darstellen würden; es geht vielmehr auch um wichtige Entscheidungen im Rat und im Europäischen Rat. Es wird befürchtet, dass Großbritannien diese Entscheidungen blockieren könnte, um bessere Austrittsbedingungen zu erpressen – beispielsweise den Beschluss eines neuen Mehrjährigen Finanzrahmens (MFR) für die kommenden sieben Jahre. Das Interesse, Großbritannien weiterhin als scheidendes Mitglied in der EU zu haben, ist also gering.

Eine erneute Verlängerung über Oktober hinaus könnte es aus Sicht der EU27 allenfalls nur dann geben, wenn zwei Bedingungen gleichzeitig erfüllt würden:

1. Großbritannien müsste sich verpflichten, künftige Entscheidungen der EU (wie beispielsweise die Verhandlungen zum MFR sowie die Arbeit der Institutionen nicht zu torpedieren.
2. Großbritannien müsste eine klaren Ausweg aus der derzeitigen Brexit-Blockade aufzeigen können. Ein solcher Plan könnte entweder einen neuen Ansatz beinhalten, wie das (evtl. adaptierte) Abkommen doch noch vom Unterhaus angenommen werden könnte, oder es müssten sich neue richtungsweisende Entwicklungen im Vereinigten Königreich abzeichnen, wie beispielsweise die Entscheidung für ein zweites Referendum oder für Neuwahlen des Unterhauses. Sollten sich solch neue Perspektiven abzeichnen, dann würde die EU sich einer erneuten Verlängerung des Brexit-Termins über den Oktober 2019 hinaus wahrscheinlich nicht verschließen.

Sollten diese beiden Bedingungen nicht erfüllt werden, dann droht definitiv als einzig verbliebenes Szenario ein Brexit unter No Deal-Bedingungen.

Der Beitrag Großbritannien auf der Suche nach einem neuen Premier: Ausweg aus der Brexit-Blockade? erschien zuerst auf mainEUropa.

Doch wo befinden wir uns gerade? Ein kurzer Rückblick: Nach 18-monatigen Verhandlungen hatten sich die Delegationen der EU und Großbritanniens bereits am 14. November auf ein umfassendes Austrittsabkommen geeinigt. Dieses gewährleistet, (1) dass die Rechte der EU-Bürger, die in Großbritannien sowie die Rechte der Briten, die in der Europäischen Union leben, auch nach dem Brexit gewahrt bleiben, (2) dass Großbritannien seinen finanziellen Verpflichtungen, die es vor seinem Austritt eingegangen ist, erfüllt und (3) dass – gewährleistet durch den sogenannten irischen Backstop – die Grenze zwischen Nordirland und der Republik Irland in jedem Fall und in jeglicher Hinsicht offen und das Karfreitagsabkommen, das den jahrzehntelangen irischen Konflikt befriedete, gewahrt bleibt. Dem Abkommen wird zudem eine allgemein gehaltene politische Erklärung zu den Absichten in Bezug auf die künftigen Beziehungen der EU und des Vereinigten Königreichs beigefügt.

Innerbritische Zerstrittenheit

Einmal mehr verhinderten jedoch innenpolitische Probleme in Großbritannien ein Votum zugunsten des Abkommens (vgl. mein Blogbeitrag vom 4. Juni 2018). So hatten sich in Mays eigener Conservative Party drei Gruppierungen formiert: eine Gruppe, die Mays Deal mit der EU befürwortete und als einzige Chance sah, einen harten Brexit abzuwenden, eine Gruppe, der das Abkommen nicht weit genug ging und die sich eine engere Bindung an die EU wünschten und schließlich die Gruppe der ultra Brexiteers, die das Abkommen strikt ablehnten, da der Deal für sie Großbritannien weiterhin zu stark im Einfluss der EU halten würde.

Im Angesicht einer sicheren Abstimmungsniederlage vertagte May die erste Abstimmung ihres Abkommens am 11. Dezember im Unterhaus, die sogenannte meaningful vote, auf Januar 2019. Wieder verstrich also wertvolle Zeit im Brexit Prozess. Wieder gelang es May nicht, ihre Partei und die Öffentlichkeit von ihrem Deal zu überzeugen. Auch Zugeständnisse und Klarstellungen der EU, die versicherte, dass der Backstop nur solange gelten solle, bis eine permanente Lösung mit Blick auf die künftigen Beziehungen gefunden sein wird, während gleichzeitig so schnell wie möglich versucht werden solle, eine solche zu verhandeln, führten zu keiner Verbesserung von Mays Position. Im Gegenteil: Bei der für den 15. Januar angesetzten meaningful vote scheiterte ihr Abkommen mit der EU mit 202:432 Stimmen – der größten Abstimmungsniederlage einer Regierung in der Geschichte Großbritanniens. Mehr noch: Das Parlament verpflichtete May, innerhalb von einer Woche einen Plan B zu präsentieren. Später erteilte das Parlament (der Antrag wurde gar von Mays Regierung unterstützt) May den Auftrag, nach Brüssel zurückzukehren, um den irischen Backstop neu zu verhandeln. Ein Unterfangen, das von der EU sofort nach der Verabschiedung dieses Antrags entschieden zurückgewiesen wurde.

Im Angesicht ihrer weiteren Niederlage am vergangenen Donnerstag steht May also vor einem Dilemma: das Unterhaus und Mays Partei sind in Bezug auf den Brexit so zerstritten, dass es keinerlei Mehrheit für irgendeines der möglichen Szenarien gibt. So erscheint eine Mehrheit für Mays Deal ohne die Änderungen, die von der EU aber entschieden zurückgewiesen werden, nahezu aussichtslos. Auch für ein oft ins Spiel gebrachtes zweites Referendum gibt es keine Mehrheit im Unterhaus; die Fraktion der Brexiteers hat weder genug Stimmen noch einen Alternativplan.

Die Beziehungen zwischen EU27 und Großbritannien auf einem Tiefpunkt

Hinzu kommt ein Vertrauensverlust und zunehmende Frustration gegenüber May von Seiten der EU27. Trotz schwieriger Verhandlungen und stetigem Auf und Ab in den Beziehungen zwischen May und den übrigen 27 Mitgliedsstaaten unterstützte die EU May vollumfänglich, ihren Deal durch das Parlament zu bringen. Spätestens seit Dezember änderte sich die Stimmung gegenüber May jedoch, als diese die Abstimmung des Abkommens im Unterhaus verschob, die Zeit für die Ratifizierung des Abkommens also weiter verkürzte und damit die Unsicherheit bezüglich des Brexit-Outcomes verlängerte – noch dazu, da May sich vehement für ein außerordentliches Treffen des Europäischen Rates eingesetzt hatte, um das Abkommen schnellstmöglich öffentlichkeitswirksam abzusegnen und so den Weg für ihre Abstimmung zu ebnen, die sie dann aber selbst absagte. Hinzu kam, dass May nie in der Lage war, gegenüber ihren europäischen Amtskollegen zu äußern, was genau sie brauche, um ihren Deal zu retten.

Doch nicht nur Vertrauen und Geduld gegenüber May gingen verloren. Auch kann die EU keine weiteren umfassenden Zugeständnisse machen, ohne ihre eigenen roten Linien zu überschreiten. Mays Hauptforderung, die Verhandlungen des Austrittsabkommens wieder zu öffnen, um den irischen Backstop zu verändern, stößt auf strikte Ablehnung in Brüssel. Zwar laufen aktuell wieder Gespräche für eine Nachverhandlung des Abkommens, inhaltliche Durchbrüche gab es dabei jedoch noch nicht. Für die EU geht es dabei vor allem darum, die Republik Irland geschlossen zu unterstützen, für die der aktuelle Backstop die einzige sichere Garantie für die Vermeidung einer harten Grenze und eines Wiederaufflammens des irischen Konflikts ist. Dabei steht es für die EU außer Frage, einen Mitgliedstaat in einer solch essentiellen Frage im Stich zu lassen (vgl. Analyse des EPC), nur um den Weg für einen künftigen Drittstaat zu vereinfachen. Alles in allem gibt es also wenig Handlungsspielraum für weitere Veränderungen des Abkommens. Gleichzeitig erscheint eine Verlängerung des Austrittszeitraums, der nach Artikel 50 EUV durch einstimmigen Beschluss der übrigen 27 Mitgliedstaaten möglich ist, nur dann denkbar, wenn Großbritannien einen aussichtsreichen Plan zum Abschluss des Prozesses präsentieren kann – denn der Appetit auf Seiten der EU27 für eine Verlängerung des Zeitraums scheint aufgrund längerer Unsicherheit und anstehender Europawahlen sehr verhalten.

Welcher Weg aus der Blockade?

Die einzige Möglichkeit, die sowohl für die EU akzeptabel wäre als auch zumindest die Chance auf eine Mehrheit im Unterhaus in Aussicht stellen würde, wäre,  die aktuell relativ generell gehaltene politische Erklärung über die künftigen Beziehungen zu konkretisieren. Dazu müsste May ihre Position erheblich in Richtung eines weicheren Brexits verschieben, sich also auch nach dem Austritt noch stark an die EU und ihre Regulierungen binden. In diese Richtung ging vor kurzem der Vorschlag des Labour-Vorsitzenden Jeremy Corbyn, der in Aussicht stellte, Mays Abkommen zu unterstützen, wenn diese die politische Erklärung in Richtung eines weicheren Brexits konkretisiere. Dabei forderte er unter anderem eine permanente Zollunion mit der EU, eine enge Bindung an den europäischen Binnenmarkt und ambitionierte Abkommen mit der EU in weiteren Bereichen wie beispielsweise der inneren Sicherheit. Dieser Vorschlag wurde von gleich mehreren führenden EU Offiziellen befürwortet. Ein Kompromiss mit Corbyn gäbe May die Chance, diesen mit den Befürwortern ihres Deals und dem pro-EU-Lager ihrer Partei sowie mit der Labour Partei – also gegen die Hardliner in ihrer eigenen Partei – durch das Unterhaus zu bringen. In anderen Worten: May müsste die Einheit ihrer Partei für einen Kompromiss mit Corbyns Labour Partei opfern. Ein solcher Schritt erscheint im britischen politischen System mehr als fraglich.

Mit der Unfähigkeit des britischen Parlaments, sich auf eine gemeinsame Position für ein Szenario zu einigen, ist die wahrscheinlichste Option aktuell ein No Deal, also ein cliff edge Szenario. Dieser Fall tritt automatisch ein, sollten sich Großbritannien und die EU27 bis zum 29. März auf kein Austrittsabkommen geeinigt haben. Die Folgen eines solchen Szenarios wären für beide Seiten fatal. Für Großbritannien drohen dabei kilometerlange Staus an den großen Umschlagplätzen wie beispielsweise in Dover, die Unterbrechung zahlreicher Lieferketten in Industrie und Wirtschaft, des Flugverkehrs bis hin zu Engpässen bei lebenswichtigen Medikamenten oder gar zu gewalttätigen Ausschreitungen und damit zum Wiederaufflammen des Konflikts an der Grenze zwischen Nordirland und Irland.

Auch für die EU und ihre Mitgliedstaaten hätte ein No Deal Szenario wesentliche Folgen – wenn auch diese für einige Mitgliedsstaaten größer wären (v.a. Irland und Großbritanniens große Handelspartner wie Deutschland und die Niederlande) als für andere. Schließlich hätte ein solcher Ausgang ebenso erhebliche Folgen für Unternehmen und vor allem EU-Bürger in Großbritannien und Briten in der EU. Parallel zu den Nachverhandlungen mit Großbritannien arbeitet eine eigene Arbeitsgruppe in der Europäischen Kommission aktuell daher fieberhaft an einem No Deal Notfallplan, der dessen Folgen abmildern und vor allem ein größtmögliches Maß an Sicherheit für betroffene Bürger und Unternehmen schaffen soll. Ähnliche Arbeitsgruppen existieren im Rat sowie in den einzelnen Mitgliedsstaaten. Die Nerven in den jeweiligen Planungsstäben liegen dabei blank, da man weder Ausgang der Verhandlungen noch das volle Ausmaß eines möglichen No Deal Szenarios abschätzen kann.

In den vergangenen Wochen wurde Theresa May oftmals die Absicht unterstellt, die Brexit-Uhr so weit herunterlaufen zu lassen, dass am Ende, kurz vor dem Austrittstag, lediglich die Alternative zwischen ihrem Abkommen oder einem No Deal cliff edge besteht. Damit, so ihr Plan, soll ihr Abkommen doch noch die nötige Mehrheit bekommen. Doch ob dieser Plan aufgeht, steht nach den letzten Monaten in den Sternen. Auch sechs Wochen vor dem Brexit bleibt damit vor allem eines: Ungewissheit.

Der Beitrag Die Brexit-Uhr tickt weiter: Großbritannien auf dem Weg in den No Deal? erschien zuerst auf mainEUropa.

In der soeben erschienenen zweiten Ausgabe der Würzburger Jean-Monnet-Papers diskutiert Johannes Greubel diese Fragen, indem er die Reaktionen und Aktionen der EU und ausgewählter Mitgliedsstaaten seit 2013 analysiert. Die Arbeit trägt den Titel „Towards a Profound European Asylum System? On EU Governance during the Refugee Crisis“.

Die Reihe Würzburger Jean-Monnet-Papers wird vom Jean-Monnet-Lehrstuhl am Institut für Politikwissenschaft und Soziologie der Universität Würzburg herausgegeben.

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Abstract des englischsprachigen Arbeitspapiers: The refugee crisis has developed as one of the major challenges for EU governance in recent years. From 2013 onwards, the crisis determined the political agenda and public discourse within European politics. During that time, the numbers of asylum seekers reaching Europe increased dramatically, with more than one million people applying for asylum at the crisis peak in 2015. This paper deals with the efforts taken by the EU and its member states to mitigate and overcome the refugee crisis. How exactly has the EU reacted to the refugee crisis and how and to what extend have the EU and its governance changed throughout the crisis? These research questions are approached through a reconstructive analysis of the whole period of crisis. This approach provides for a comprehensive examination of the refugee crisis that includes all issues, measures and processes of the EU’s policy reaction at the same time.

It will be argued that due to severe shortcomings of the Dublin regulation and the Common European Asylum System, a crisis in the EU’s refugee policy was already predestined. This was the case from 2013 onwards. The EU approached the crisis in three stages – neglect and non-solidarity leading to unilateral approaches by affected states, supranational short-term emergency measures during the peak of crisis and enhanced cooperation with third countries, especially with Turkey, the Western Balkans states and African states – until the crisis lost traction in 2017. Yet, the asylum system’s shortcomings are still not eliminated as the lasting measures of the EU’s crisis management between 2013 and 2018 mainly focused on border security and externalisation. EU governance changed towards more intergovernmental, informal and regional action. Further, the crisis led to serious rows between member states, leading to the fragmentation of the EU into two blocs. With decreasing numbers of asylum seeker in the last few years, what remains is an incomplete asylum system and a political crisis among member states.

Der Beitrag „Towards a Profound European Asylum System?“ – Zweite Ausgabe der Würzburger Jean-Monnet-Papers erschienen erschien zuerst auf mainEUropa.

Was bisher geschah

Die Brexit-Verhandlungen befinden sich aktuell in einer entscheidenden Phase. Nach Abschluss der Phase 1 der Verhandlungen, die sich mit den Voraussetzungen eines geregelten Austritts aus der EU beschäftigt hatte (ich berichtete darüber bereits in einem Beitrag im Dezember), begann Anfang 2018 Phase 2 zur Aushandlung des künftigen Verhältnisses der EU zum Vereinigten Königreich (UK). Gestartet wurde dabei mit der Verhandlung eines Übergangszeitraums, dessen Sinn darin liegt, ein sogenanntes cliff-edge-Szenario zu vermeiden, also dass am 30. März 2019 – dem Tag nach dem offiziellen Austritt – jeglicher Waren- und Personenverkehr zwischen der EU und Großbritannien aufgrund fehlender Bestimmungen zum Erliegen kommt. Dadurch soll Zeit geschaffen werden, das künftige Abkommen zu implementieren. In der Tat einigte man sich nach nur sechswöchigen Verhandlungen am 19. März auf einen solchen Übergangszeitraum, der bis zum 31. Dezember 2020 gelten soll. Zwischen März 2019 und Dezember 2020 nimmt das Vereinigte Königreich zwar weiterhin am Binnenmarkt teil, ist jedoch nicht mehr in den EU-Institutionen vertreten und kann somit nicht mehr an EU-internen Entscheidungen teilnehmen. Großbritannien wird somit für diesen Zeitraum ausschließlicher rule-taker, ohne weiteren Einfluss ausüben und mitentscheiden zu können.

Seit dieser Einigung im März soll nun verhandelt werden, wie das künftige Verhältnis beider Parteien nach Ende des Übergangszeitraums aussehen soll. Viel Zeit bleibt dafür nicht: Denn trotz des Übergangszeitraums muss ein Abkommen bis zum Tag des offiziellen EU-Austritts, dem 29. März 2019, beschlossen sein. Das bedeutet jedoch, dass das Abkommen zwischen beiden Parteien bis dahin nicht nur ausgehandelt, sondern auch von Europäischem Parlament und Mitgliedsstaaten ratifiziert sein muss. Ein Abkommen müsste somit bereits im Oktober 2018 vereinbart sein, damit noch ausreichend Zeit für diese Schritte bleibt, es zu ratifizieren. Noch gerade einmal fünf Monate also, bis eine finale Einigung zwischen den Unterhändlern der Kommission und der britischen Regierung stehen muss.

Doch seit dieser Einigung im März 2018 sind die Verhandlungen festgefahren. Das Problem liegt dabei vor allem am Mangel an konkreten Vorstellungen, wie die künftigen EU-UK-Beziehungen nach Ablauf des Übergangszeitraums aussehen könnten. EU-Chefunterhändler Michel Barnier beklagte vor kurzem den geringen Fortschritt in den Verhandlungen seit März. Das Problem sieht die EU-Seite dabei bei der britischen Regierung. „The reality is, absolutely nothing has happened in the last couple of weeks. We are waiting for something to emerge from London – but we don’t have any great hope”, monierte ein EU-Diplomat gegenüber Politico.

Probleme und Streitigkeiten: May‘s Brexit mess

Wieso lässt das Vereinigte Königreich aber die so wertvolle Zeit für die Verhandlungen verstreichen? Grund dafür sind innerbritische Streitigkeiten zur Positionierung der Regierung in den Verhandlungen. Konkret geht es um die künftige wirtschaftliche Bindung Großbritanniens an die EU. In dieser Frage hat Theresa May gleich an mehreren Fronten zu kämpfen. Ihr größtes Problem dabei kommt aus ihrer eigenen Regierung. Nach dem Rücktritt ihrer proeuropäischen Innenministerin und engen Verbündeten Amber Rudd im Zuge des Windrush-Skandals und der Ernennung des EU-skeptischeren Sajid Javid ist sie in ihrem Brexit War Cabinet mit einer Mehrheit der Brexiteers gegen sich konfrontiert. Ihr eigener Vorschlag, nach dem Austritt eine dauerhafte Zollpartnerschaft (Customs Partnership) mit der EU einzugehen, wird von nun sechs der elf Minister im War Cabinet stark abgelehnt. Bei dieser Zollpartnerschaft würde sich Großbritannien stark an die EU-Zollunion binden. Das Vereinigte Königreich würde in diesem Fall den Außenzoll für Waren, die über Großbritannien in die EU gelangen, ‚freiwillig‘ übernehmen, diesen einziehen und direkt an die EU weitergeben. So soll eine möglichst enge Bindung beider Seiten auch nach dem Brexit gewährleistet bleiben. Die Brexiteers in Mays Regierung lehnen diesen Vorschlag jedoch genau wegen dieser weiterhin bestehenden engen Bindung ab. Stattdessen schlagen sie eine andere Lösung, die sogenannte Maximum Facilitation (kurz: max fac), vor. Hier wäre Großbritannien komplett außerhalb der europäischen Zollunion, jedoch sollen Grenzkontrollen durch neue Technologien auf ein Minimum reduziert werden. Aufgrund dieses Streits lag das Kabinett für Wochen lahm; May hatte es mit einem offenen Affront gegen sich in ihrem eigenen Kabinett zu tun, ihre Position war angeschlagen. Der Premierministerin gelang es zudem nicht, einen Kompromissvorschlag auszuarbeiten, dem beide Seiten zustimmen konnten. Stattdessen wurde der kabinettsinterne Kampf zunehmend öffentlich ausgetragen. Anfang Mai meldete sich Außenminister Boris Johnson beispielsweise mit einem aufsehenerregenden Interview zu Wort, in dem er die Pläne der Premierministerin als ‚verrückt‘ bezeichnete und sie beschuldigte, mit der darin vorgeschlagenen engen Bindung an die EU das Ergebnis des Brexit-Referendums zu verraten. Nur wenige Tage später reihte sich Umweltminister Michael Gove in die Kritik ein, indem er öffentlich in Frage stellte, ob Mays System überhaupt funktionieren würde. Die Versuche Mays, einen Kompromiss herzustellen, wurden durch die öffentliche Kritik an ihrer Person zunichtegemacht. Eine Lösung des Streits durch die Premierministerin blieb nach zahlreichen Treffen des War Cabinets bis Mitte Mai aus: „Theresa May needed a compromise. She failed – and now she’s in real trouble“ urteilten Tom McTague und Charlie Cooper mit Berufung auf Informationen aus Regierungskreisen, May könne sich nur als Premierministerin halten, wenn sie innerhalb einer Woche einen Kompromiss herbeiführen könne.

Doch nicht nur mit dem eigenen Kabinett hat May dieser Tage zu kämpfen. Auch aus dem weiteren Kreis ihrer Partei – von sogenannten Backbenchers im Unterhaus – kommt Kritik. Da wäre auf der einen Seite eine kleine Gruppe von EU-Befürwortern ihrer Conservative Party, die bereits im April eine Debatte (gegen die eigene Regierung) zum vollständigen Verbleib im Binnenmarkt erwirkt hatten – mit dem Ergebnis, dass eine nicht-bindende Resolution zu eben jenem Verbleib des UK in der Zollunion verabschiedet wurde. Auf der anderen Seite machte eine Gruppe von ca. 30 Hardliner-Brexiteers auf sich aufmerksam, die sich Anfang Mai mit einem geleakten Brief an einzelne Kabinettsmitglieder ebenfalls gegen May stellten, um für einen Komplettausstieg aus dem Binnenmarkt zu plädieren. Mitglieder dieser Gruppierung, vor allem der Abgeordnete Jacob Rees-Mogg, holten dabei regelmäßig zum verbalen Schlag gegen die Pläne der Premierministerin aus. Gerade im Hinblick darauf, dass May aktuell von einer Minderheitenregierung, gestützt von der nordirischen DUP, abhängig ist, ist diese Spaltung ihrer eigenen Partei in drei Lager – die EU-Befürworter, Mays Lager und die Hardliner-Brexiteers – ein beinahe unüberwindbares Hindernis. Denn alle drei Seiten hinter einen Kompromiss zu vereinen, scheint unmöglich.

Jenseits ihrer eigenen Partei war es zudem immer wieder das House of Lords, das Theresa May in Bedrängnis brachte. Dabei ging es vor allem um die Debatte zur EU Withdrawal Bill, die nach dem Austritt die Umwandlung europäischen Rechts in britisches Recht gewährleisten soll, um ein Rechtsvakuum zu vermeiden. So fanden in den letzten Monaten fünfzehn Abstimmungen zu Ergänzungen des Gesetzes eine Mehrheit gegen Mays Regierung. Besonders aufsehenerregend war dabei die letzte der Ergänzungen, die einen Verbleib Großbritanniens im Binnenmarkt (nicht nur der Zollunion) zur Priorität der Regierung in den Verhandlungen machen will. All diese Vorschläge müssen nun nochmals im Unterhaus beraten und abgestimmt werden. Zwar darf daran gezweifelt werden, dass die Ergänzungen tatsächlich angenommen werden, öffentlicher Widerstand gegen May und eine weitergehende Diskussion zur Art des Brexits hat man damit jedoch sicherlich erreicht.

Schließlich tat sich für May in den letzten Wochen noch ein vierter kritischer Schauplatz auf: die schottischen und nordirischen Regionen. In Nordirland beispielsweise nahm die Zustimmung zu einer Wiedervereinigung mit der Republik Irland in den letzten Wochen immer weiter zu. Gleichzeitig lehnt die überwältigende Mehrheit der Nordiren jegliche Kontrollen an den Grenzen zur Republik Irland ab, wobei viele ebenfalls davon ausgehen, dass solche Kontrollen ein schnelles Wiederaufflammen von Gewalt in Nordirland zur Folge hätten. Ca. zehn Prozent der nordirischen Katholiken würden gewaltsame Ausschreitungen aufgrund einer Wiedereinführung von Grenzkontrollen gar unterstützen. Unterdessen lehnte das Regionalparlament in Schottland in einer weitreichenden Abstimmung am 15. Mai die EU Withdrawal Bill ab, da aus Sicht der schottischen Regierung nach dem Brexit zu viele der von der EU zurückverlagerten Kompetenzen nach London gingen. Schottland erhoffte sich hier eine größere regionale Mitbestimmung. Zwar ist diese Abstimmung nicht bindend und kann von Westminster einfach überstimmt werden, ein solcher Fall wäre aber in der Geschichte des Vereinigten Königreichs einmalig – bisher ging die britische Regierung auf solche Abstimmungen in Regionen immer in Form von Nachverhandlungen mit den entsprechenden regionalen Regierungen ein. Auch hier steckt May also in der Zwickmühle: Geht sie auf die schottische Regierung ein, riskiert sie, den ohnehin schwachen Rückhalt in ihrer Partei weiter zu gefährden und zudem eine Kettenreaktion auszulösen, da es nicht unwahrscheinlich erscheint, dass in diesem Fall auch Wales und Nordirland weitere Autonomierechte einfordern könnten. Überstimmt sie die Abstimmung in Schottland und gibt keinerlei weitere Rechte an Edinburgh ab, riskiert sie, die ohnehin proeuropäische und London-kritische Stimmung in Schottland weiter anzuheizen und so den Weg für ein weiteres, diesmal erfolgreiches Unabhängigkeitsreferendum zu ebnen. Diese Malaise wurde durch einen Besuch der schottischen First Minister Nicola Sturgeon am 28. Mai in Brüssel gar noch größer. Denn Sturgeon forderte einmal mehr, dass Großbritannien auch nach dem Brexit im Binnenmarkt verbleiben sollte. Zudem betonte sie, dass die schottische Regierung einen Sonderstatus Nordirlands in Bezug auf einen besseren Zugang zum europäischen Markt nur dann billigen würde, wenn für Schottland dieselben Regelungen gelten würden. Mit öffentlicher Kritik und Revolten aus den eigenen Reihen wie auch in Westminster und den Regionen und dem Druck, möglichst schnell einen Kompromiss aller Beteiligten herbeizuführen, ist Theresa May zweifellos in keiner beneidenswerten Lage.

Die Schwachstellen der britischen Vorschläge

Hinzu kommt, dass die Kritik an Mays Plänen nicht nur innerbritisch ist. Auch von EU-Seite wurden beide Vorschläge zu den künftigen Beziehungen – die Zollpartnerschaft und max fac – rasch zurückgewiesen. Zwar kann dies sicherlich auch mit verhandlungstaktischen Überlegungen der EU zusammenhängen, um die eigene Position zu stärken, in der Tat weisen beide Vorschläge jedoch große Schwächen auf. So wäre die Zollpartnerschaft lediglich eine leicht abgewertete Form einer Zollunion, allerdings mit enormem zusätzlichen Verwaltungsaufwand – ein undurchführbares Unterfangen, so die Brüsseler Verhandlungskreise. In Bezug auf das maximum facilitation Modell der Brexiteers lässt sich feststellen, dass der aktuelle Stand der Technik die Umsetzung des Vorhabens schlichtweg noch nicht erlaubt. Eine Entwicklung dieser Techniken würde noch einige Jahre dauern. Weiterhin wird das max fac Modell von seinen Unterstützern oft als Lösung für das Problem der irischen Grenze herausgestellt. So ist die von der EU gewährleistete durchlässige Grenze zwischen der Republik Irland und Nordirland einer der Kernpunkte des Good Friday Agreements. Allerdings ist der Erhalt dieser weichen Grenze durch max fac keineswegs gewährleistet, denn auch wenn Grenzkontrollen auf einem Minimum gehalten werden sollten, wären sie, wenn auch in geringer Anzahl, dennoch faktisch vorhanden. Ein sogenannter backstop, also die sichere Gewährleistung einer komplett durchlässigen Grenze wäre also auch hiermit nicht gewährleistet.

May arbeitet daher aktuell daran, Lösungen für diese Probleme zu finden und tut dies mit ungewöhnlichen, von einigen belächelten Mitteln: so teilte sie ihr War Cabinet in zwei Gruppen auf, die beide – sozusagen in Gruppenarbeit – Lösungen für je einen der Vorschläge ausarbeiten und im Anschluss dem gesamten War Cabinet vorstellen sollen. Auch wenn unklar ist, ob genau diese Gruppenbildung dazu beigetragen hat: Mays Regierung präsentierte Mitte Mai in der Tat einen neuen Vorschlag. Dieser sieht vor, dass es nach Ende des offiziellen Übergangszeitraums Ende 2020 einen weiteren Übergangszeitraum geben soll, in dem Großbritannien in der Zollunion verbleibt, bis eine andere Lösung gefunden ist. Auch dieser Vorschlag erntete aber sogleich Kritik – diesmal von beiden Seiten: einerseits warnten die Hardliner-Brexiteers im britischen Parlament davor, eine solche Lösung könnte die Hintertür dafür öffnen, den zweiten Übergangszeitraum zu verstetigen, sodass Großbritannien dauerhaft in der Zollunion verbleiben würde. Die EU kritisierte ihrerseits, dass ein solcher Kompromiss nicht realisierbar sei. So sollte die Mays neuester Vorschlag zwar unter anderem dazu dienen, nach dem Ende des offiziellen Übergangszeitraums 2020 die weiche Grenze zwischen Nordirland und der Republik Irland sicher zu erhalten. Mays Vorschlag trägt dazu jedoch nur bedingt bei: ein backstop, der zeitlich begrenzt ist, sei in der Realität kein solcher, so EU-Offizielle; Mays Vorschlag löst das irische Problem also nur dann, wenn von vorne herein sichergestellt ist, dass er am Ende von einer Lösung ersetzt wird, durch den das irische Grenzproblem nachhaltig gelöst ist. Eine solche fehlt in den Vorschlägen der Premierministerin jedoch noch immer.

Versöhnlicher Neustart?

Trotz der Kritik hat dieser jüngste Vorschlag der britischen Regierung zumindest eines bewirkt: nach wochenlangem Stillstand in den Verhandlungen hat man nun wieder eine Ausgangsposition, auf deren Grundlage Gespräche zwischen EU und Großbritannien stattfinden können.

Spätestens bis zum Europäischen Rat am 28. und 29. Juni sollen beide Seiten eine Lösung für das Nordirland-Problem gefunden haben. In der Tat haben die Verhandlungen in der letzten Woche wieder an Dynamik gewonnen. In dieser Hinsicht ist auch die Ankündigung der britischen Regierung, im Laufe des Junis ein 100-seitiges Weißbuch zu veröffentlichen, als konstruktiver Schritt zu sehen. Dieses soll die britischen Verhandlungspositionen in allen noch offenen Fragen darlegen und dürfte so eine verlässliche Ausgangsposition für weitere Verhandlungen darstellen. Auch David Davis‘ neuester Vorschlag zur Einrichtung einer Pufferzone entlang der irischen Grenze sorgte, wenngleich auch dessen Umsetzung irreal anmutet, zumindest für eine progressivere Richtung, in die sich die Verhandlungen nun entwickeln könnten. Dafür scheint es im Hinblick auf die lange Liste der zu verhandelnden Themen auch höchste Zeit. Neben dem größten Block der künftigen wirtschaftlichen Zusammenarbeit und dem Nordirland-Problem ist schließlich noch die juristische Governance des Abkommens ein offener Verhandlungspunkt, also die Frage, wie künftig die rechtmäßige Umsetzung des geschlossenen Abkommens sichergestellt wird (durch EuGH oder eine neue unabhängige Institution). Bereiche wie die künftige Kooperation in der Sicherheitspolitik oder Verfolgung internationaler Kriminalität sind zudem noch nicht einmal tiefergehend thematisiert worden. Weiterhin gilt also: von einer Einigung ist man noch weit entfernt. Und das, obwohl die Zeit bis zu jenem Tag im Oktober, an dem das ausgehandelte Abkommen stehen muss, immer knapper wird. Oder um es mit den Worten Michel Barniers  zusammenzufassen: „The clock is ticking“.

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Irritiert hat in diesem Zusammenhang dann allerdings Bundeskanzlerin Angela Merkel, die im Vorfeld des ER angekündigt hatte, die traditionelle Regierungserklärung vor solchen Gipfeln ausfallen zu lassen, da schlichtweg nicht mit großen Entscheidungen zu rechnen sei. Hintergrund dieser Zurückhaltung war sicherlich die deutsche Hängepartie in der Regierungsbildung, sodass einmal mehr klar wurde, dass die ambitionierten Reformbemühungen der EU27 ohne die Beteiligung einer vollumfänglich entscheidungsbefugten neuen deutschen Regierung nicht vorankommen können. Die Beratungen des ER lassen sich in vier große Themenbereichen untergliedern.

Brexit: Startschuss für Phase 2 der Verhandlungen

Die am häufigsten rezipierte Entscheidung des Europäischen Ratstreffens wurde am Freitag unter den EU27 getroffen – ohne Großbritannien. Nach sechsmonatigen Verhandlungen in Phase 1 und der Einigung der Verhandlungsgruppen von Kommission und Vereinigtem Königreich stellte der ER der 27 fest, dass ausreichende Fortschritte in den bereits behandelten Themen vorliegen. Die Verhandlungen über einen geordneten Austritt des Vereinigten Königreichs sind somit abgeschlossen, sodass im kommenden Jahr die Gespräche über die künftigen Beziehungen zwischen beiden Parteien beginnen können. Auch der Wunsch des Vereinigten Königreichs, für die Zeit nach dem offiziellen Austritt zum 29. März 2019 einen Übergangszeitraum zu verhandeln, wurde von den Staats- und Regierungschefs begrüßt. Gleichzeitig wurde festgehalten, dass Großbritannien während dieses Zeitraums zwar Zugang zum gesamten Besitzstand der EU gewährt werden soll, es als Drittstaat aber nicht mehr an der Beschlussfassung der europäischen Institutionen beteiligt sein wird.

In Bezug auf Phase 1 einigte man sich auf die folgenden Punkte, die Grundlage jeglicher künftiger Verhandlungen sein werden:

• Bürgerrechte: Entscheidender Punkt der ersten Phase der Verhandlungen waren die Rechte der EU-Bürger in Großbritannien und die der britischen Bürger in der EU27. Hier einigte man sich darauf, dass für betroffene Bürger, die vor dem Austrittsdatum am 29. März 2019 legal in Großbritannien bzw. der EU27 wohnhaft sein werden, auch weiterhin die gleichen Rechte wie regulär dort wohnhafte Bürger haben werden. Jegliche Diskriminierung dieser Personen aufgrund ihrer Nationalität ist demgemäß verboten. Die gleichen Rechte gelten auch für bestehende sowie künftige Familienmitglieder (durch Geburt oder Heirat). Auch die Forderung der EU, dass sich britische Gerichte weiterhin in Bezug auf die Rechte der EU-Bürger auf Urteile und Empfehlungen des Europäischen Gerichtshofs berufen sollen, wurde in der Einigung festgehalten.
• Finanzielle Einigung: Auch in finanziellen Belangen hat sich das Vereinigte Königreich mit den EU-Unterhändlern geeinigt. Dabei verpflichtete sich London nach dem Austritt im März 2019 weiterhin seine bereits zugesicherten Beiträge zum Budget bis 2020 zu leisten. In Projekten wie der EU Facility for Refugees in Turkey oder dem EU Treuhandfonds steht Großbritannien genauso zu seinen Verpflichtungen wie für den Europäischen Entwicklungsfonds. Mit dieser Einigung setzte sich die EU-Seite in nahezu allen Punkten durch. Während sich die britische Regierung und die Kommission mit konkreten Zahlen noch zurückhalten, beziffern Experten die Summe auf ca. 55 Milliarden Euro.
• Irische Insel: In Bezug auf die schwierige Situation zwischen Irland und Nordirland bekannten sich beide Seiten zur Umsetzung des Good Friday Agreements auch in Zukunft sowie dazu, auch weiterhin die nötigen Anstrengungen zum Erhalt des Friedens auf der Insel zu unternehmen. Von britischer Seite sicherte man zu, dass es auch künftig keine harte Grenze oder regulatorische Hindernisse zwischen der Republik Irland und Nordirland geben werde. Gleichzeitig sollten solche Hemmnisse aber auch zwischen Nordirland und dem restlichen Vereinigten Königreich vermieden werden. Inwieweit diese Zusicherungen bei gleichzeitiger Verfolgung eines harten Brexits, d.h. eines Binnenmarktausstiegs, jedoch umsetzbar sind, bleibt abzuwarten. Der Irland-Teil der Einigung ist zudem als Kompromiss zu sehen; denn ein britischer Vorschlag, eine Sonderregelung inklusive Binnenmarktverbleibs für Nordirland zu schaffen, hatte zuvor zu einem innenpolitischen Erdbeben in Großbritannien geführt. Nicht nur kündigte die DUP, die Mays Regierung stützt, Widerstand gegen diese Klausel an, auch die schottische Regionalregierung sowie der Bürgermeister von London forderten umgehend gleiches Recht für ihre Regionen. Die konkrete Ausgestaltung der künftigen irisch-britischen Beziehungen muss also besonders genau und kritisch verfolgt werden.

Trotz dieser Einigung irritierte Brexitminister David Davis mit der Äußerung, die Übereinkunft sei lediglich eine Absichtserklärung und somit mitnichten ein verbindliches Verhandlungsergebnis. Der ER der 27 wies diese Einschätzung in seinen Schlussfolgerungen zum Brexit klar zurück und knüpfte die Empfehlung für den Eintritt in Phase 2 der Verhandlungen an die Bedingung, dass „alle in der ersten Phase eingegangenen Verpflichtungen voll und ganz eingehalten werden und so schnell wie möglich getreu in Rechtsbestimmungen niedergelegt werden“.

Obwohl zwei Monate später als geplant erzielt, stellt diese Einigung nun endlich den erforderlichen großen Schritt für die weiteren Verhandlungen dar. Dennoch sind diese Ergebnisse, so wichtig sie auch sein mögen, lediglich als Etappensieg zu sehen. Der große Teil der wegweisenden Entscheidungen, die festlegen müssen, wie genau der Brexit vollzogen werden wird (soft oder hard Brexit), folgt erst in den kommenden Jahren. Der Fahrplan sieht folgendermaßen aus: Bereits im Januar 2018 sollen die Verhandlungen über den Übergangszeitraum beginnen. Beim Europäischen Rat im März 2018 werden die Staats- und Regierungschefs dann Leitlinien für das künftige Verhältnis (Phase 2) zwischen der EU und dem Vereinigten Königreich beschließen; auf dieser Grundlage werden dann die konkreten Verhandlungen beginnen können.

PESCO: Beginn einer verstärkten Verteidigungszusammenarbeit

In einem Festakt am 14. Dezember läuteten die Staats- und Regierungschefs der beteiligten Mitgliedsstaaten zudem die Ständige Strukturierte Zusammenarbeit (Permanent Structured Cooperation, oder: PESCO) in der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik ein. Im Vergleich zur Unterzeichnung durch die Außen- und Verteidigungsminister am 13. November wuchs die Zahl der teilnehmenden Mitglieder um Irland und Portugal an, sodass lediglich Dänemark, Malta und Großbritannien außen vor bleiben. Aus den 46 Projektvorschlägen wurden nun 17 Anfangsprojekte ausgewählt, die jeweils in verschiedenen Formationen und unter Leitung eines Mitgliedstaats implementiert werden sollen. Jedes PESCO-Mitglied muss sich an einem Projekt beteiligen. Die Projekte reichen von der Schaffung eines europäischen medizinischen Kommandos über ein ‚militärisches Schengen’ hin zu gemeinsamer Militärausbildung. Lesen Sie eine Einschätzung zur PESCO von Gisela Müller-Brandeck-Bocquet hier.

Migration: Einigkeit zur Uneinigkeit

Auf dem Gipfel in Brüssel sollte, so Donald Tusk, die „Einigkeit in den letzten Monaten“ genutzt werden, um auch bei dem umstrittenen Thema Migration zu grundlegenden Entscheidungen zu kommen. Vor dem Treffen war es dann allerdings Tusk selbst gewesen, der diese Einigkeit stark strapazierte. In seinem Einladungsschreiben an die Staats- und Regierungschefs äußerte er, nur die Mitgliedstaaten könnten effektive Lösungen für die Migrationskrise finden, während die Rolle der EU eine passivere sein müsse, die die Mitgliedstaaten lediglich unterstütze. Der bisherige Ansatz der EU, inklusive der Quoten für die Umverteilung von Flüchtlingen, sei höchst spaltend und vor allem ineffektiv gewesen.

Was folgte, war die erneute Spaltung der EU in West und Ost. Während vor allem die Visegrád-Staaten positiv auf Tusks Äußerungen reagierten, kritisierten die westlichen Mitgliedstaaten Tusks Vorstoß scharf. Keineswegs dürfe der Grundsatz der Solidarität in Frage gestellt werden, vor allem nicht in Themen wie Migration, in denen nur gemeinsam eine nachhaltige Lösung gefunden werden kann. Innen- und Migrationskommissar Avramopoulos wurde gar noch deutlicher: „Dieses , das Prinzip der Solidarität. Europa ohne Solidarität kann nicht existieren.“

„Europa ohne Solidarität kann nicht existieren“

Tusks Versuch, die Diskussion durch einen eigenen Vorstoß weiter voran zu treiben, führte also zu einer noch größeren Spaltung der EU. So lieferte man sich am Donnerstag während des Abendessens eine hitzige Diskussion zur künftigen Migrationspolitik, in der eines jedoch nicht erreicht werden konnte: eine Annäherung der Fronten. Es blieb bei denselben Absichtserklärungen, wie sie regelmäßig nach solchen Gipfeln getätigt wurden: durch Aufstockung der bereits existierenden Programme wolle man weiterhin die Unterstützung von Drittstaaten ausbauen. Zudem habe man über eine Entlastung der betroffenen Mitgliedsstaaten diskutiert. Konkrete Entscheidungen blieben jedoch aus – sie sollen erst im Sommer 2018 gefällt werden.

Auch kein Vorankommen in der Reform der Eurozone

Als besonders ambitioniert hatte im Vorfeld des Gipfels auch die Agenda für eine Reform der Eurozone gegolten. Treibende Kraft ist hier vor allem der französische Staatspräsident Macron, der durch seine Reformrede an der Universität Sorbonne den Prozess erst angestoßen hatte. Dabei standen vor allem Diskussionen zu einem Europäischen Finanzminister, der Überführung des Europäischen Stabilitätsmechanismus in die europäischen Verträge sowie eine Verbesserung der Fiskalregeln im Raum. Trotz dieser ambitionierten Agenda blieb der ER auch in diesem Punkt ergebnislos. Am stärksten machte sich hier erneut bemerkbar, dass es ohne eine neue deutsche Bundesregierung wohl nicht weiter gehen kann in Sachen Eurozonen-Reform. Zu weit auseinander liegen zudem bisher die Positionen von Macron und Merkel; vor allem Merkel kann sich aufgrund fehlender neuer Regierung und Mehrheit noch nicht klar positionieren. Immerhin gaben sich beide sich nach dem Gipfel auf einer gemeinsamen Pressekonferenz zumindest symbolisch geschlossen. Gemeinsam verkündeten Merkel und Macron, dass die Zeit die richtige sei, die Eurozone in der aktuell wirtschaftlich guten Lage voranzubringen. Bis März wolle man versuchen, eine gemeinsame Position zu finden.

Alles in allem erwies sich Merkels vorhergehende Skepsis bezüglich des Erfolgs des Gipfels am Ende also nur teilweise als zutreffend. Zwar gab es einerseits in Bezug auf Migration und die Eurozone keine Annäherungen zwischen den Mitgliedsstaaten und unterschiedliche, ja teilweise unvereinbare Positionen wurden noch deutlicher. Bei diesen politisch sensiblen Themen konnte der ER keinen Fortschritt erreichen. In den Bereichen Brexit und PESCO jedoch gelangen durchaus bedeutende Durchbrüche. Zwar waren dies lediglich formelle Beschlüsse zu Entscheidungen, die bereits zuvor von Kommission (Brexit) und Rat (PESCO) vorbereitet worden waren, die Bedeutung dieser Beschlüsse ist aufgrund des wegweisenden Charakters für beide Themen dafür umso größer. So ermöglichten erst die Entscheidungen der Staats- und Regierungschefs am vergangenen Donnerstag und Freitag, dass das nächste Kapitel der Brexit-Verhandlungen aufgeschlagen bzw. mit der Umsetzung der PESCO-Projekte begonnen werden kann. Der letzte Europäische Rat im Jahre 2017 wird also als entscheidender Moment im Austrittsprozess des Vereinigten Königreichs sowie in der Neuausrichtung der gemeinsamen Verteidigungspolitik in Erinnerung bleiben.

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